AUTOS: “Expte. Nº7548/2017 LARRACHADO, RAMON ALBERTO Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL ARGENTINO- P.E.N. – MINISTERIO DE SEGURIDAD – DIRECCION NACIONAL DE GENDARMERIA S/DIFERENCIAS SALARIALES”. Sentencia del 17/02/2023. Cámara revoca parcialmente 11/04/2024.
HECHOS: Personal en situación de retiro de Gendarmería Nacional inicia demanda por diferencias salariales por no incluir su haber mensual de retiro suplementos que fueron otorgados al personal en actividad como particulares y reclaman que eran generales, con carácter de remunerativos y bonificables y, que como tales, debieron serle otorgados también a los agentes en pasividad. El Estado Nacional opone defensa de prescripción y manifiesta que los suplementos eran particulares. Alega además la caducidad fundado en el art. 25 de la ley 24.447 que establece la caducidad de derechos por créditos anteriores al 30/06/1995. El juzgado hace lugar a la prescripción bianual, parcial, de los créditos reclamados, rechaza la caducidad y hace lugar parcialmente a la demanda. Impone tasa pasiva y el pago a los 30 días de quedar firme la liquidación. Cámara revoca parcialmente la sentencia y extiende a 5 años la prescripción. Establece fecha de corte la entrada en vigencia el Decreto 142/2022.
FALLO 1RA INSTANCIA
Ahora bien, con fecha 01/08/2015 entró en vigencia el Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (conf. decreto 191/2011), en el mismo se modifican los plazos de prescripción en relación a las acreencias analizadas en el presente, previendo en el artículo 2562 CCCN en su inciso “c” que “…prescribe a los dos años el reclamo de todo lo que se devenga por años o plazos periódicos más cortos excepto de que se trate del reintegro de un capital en cuotas”.
Por su parte, el artículo 2537 del CCCN establece qué ocurre cuando existe, como en este caso, una modificación de los plazos de la prescripción por una ley posterior y dispone, en la parte pertinente, que “Los plazos de prescripción en curso al momento de entrada en vigencia de una nueva ley se rigen por la ley anterior. Sin embargo, si por esa ley se requiere mayor tiempo que el que fijan las nuevas, quedan cumplidos una vez que transcurra el tiempo designado por las nuevas leyes, contado desde el día de su vigencia, excepto que el plazo fijado por la ley antigua finalice antes que el nuevo plazo contado a partir de la vigencia de la nueva ley, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior”
En relación al concepto creado por al Decreto N° 1897/85 y Resolución N° 500/85 del Ministerio de Defensa (pretensión 2 del objeto de la demanda), tengo en consideración que los mismos nunca fueron publicados en el Boletín Oficial, por lo cual no se puede crear una presunción de conocimiento por parte de los actores.
No se encuentra en discusión el plazo de prescripción o el tiempo trascurrido desde que los agentes activos percibieron las sumas reconocidas, sino, desde cuándo los actores conocieron “efectivamente” el Decreto N° 1897/85 y Resolución N° 500/85 del Ministerio de Defensa, circunstancia que no fue probada en autos por la demandada.
En ese sentido se ha resuelto en el Fallo Plenario de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal, citado por la propia demandada, -en pleno- resolvió respecto de esta misma cuestión que “…la inexistencia de publicación de la norma ha provocado que aquellos a quienes dicha norma les reconocía derechos que les correspondían conforme declaró ulteriormente la jurisprudencia, no contaran con la posibilidad del conocimiento efectivo. Tal afirmación no significa que no lo hubiesen adquirido por otros medios, pero esta circunstancia, en todo caso, debe ser alegada y probada por quien la invoca. Es decir, ante la falta de publicación de la Resolución 500 -que debió ser publicada en el Boletín Oficial- queda desplazada la presunción concerniente a la posibilidad del conocimiento efectivo” (CNCont.Adm.Fed., en pleno, “Arbey Ballesteros, L. y otros c. Estado Nacional (Ministerio de Defensa) si retiro militar”, 19/10/1993, E.D., T. 156, p. 455). Por lo expuesto es que corresponde RECHAZAR la Excepción de Prescripción respecto al Decreto N°1897/85 y Resolución N°500/85 del Ministerio de Defensa.
En relación al concepto SUPLEMENTOS POR RENOVACIÓN DE COMPROMISO DE SERVICIOS (SRCS) … instituido por el Decreto N° 978/95… la Disposición 163/2008 del Director Nacional de Gendarmería determinó que el formulario de compromiso de servicios sería suscripto por única vez por el personal a su ingreso a la institución, lo que implicó la derogación del suplemento en cuestión desde el 18/03/2008. En consecuencia, en tanto no surge que los actores hayan interrumpido la prescripción del Suplemento, que fuera derogado el 18/03/2008, corresponde HACER LUGAR A LA PRESCRIPCIÓN.
DECRETOS N° 1104/2005, 1246/2005, 1126/2006, 861/2007, 884/2008 y 752/2009 … existen normas superadoras que están previstos en los Decretos 1307/12 y 854/13; corresponde analizar si los mismos tuvieron naturaleza remunerativa y bonificable –a pesar de lo establecido en la norma de su creación-, y si los mismos eran reconocidos para la generalidad del personal y en consecuencia, si corresponde que los mismos sean tenidos en cuenta en los haberes de retiro de los actores (conf. Art. 74 Ley 19.101). El decreto mencionado en primer término, suprimió los adicionales transitorios creados por el art. 5 del Decreto 1104/2005, aplicables al ámbito de las Fuerzas de Seguridad mediante el Decreto 1242/2005, y los arts. 2 y 4 de los Decretos 861/2007, 884/2008 y 752/2009.
Ahora bien, como se define en la letra del decreto en cuestión, debemos analizar el carácter de los suplementos a los que se hace referencia. Un “suplemento particular”: se otorga a quienes cumplen actividades específicas; cesa en su percepción cuando acaba la función para la cual fuera asignado, no se otorga ni a la totalidad del personal militar activo, ni a la totalidad de miembros de un mismo grado.
Al respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió en situaciones similares con anterioridad, en autos: “Bovari de Díaz y Villegas Osiris” -Mayo de 2000-, con relación al decreto Nº 2807/93 y luego con relación a los Decretos Nº 1104/05, 1126/06 y subsiguientes en “Salas Pedro Ángel y otros c/ Estado Nacional- Ministerio de Defensa s/ amparo” (Expte. Nº S. 301 XLVI) sentencia del 15 de marzo de 2011; “Borejko Carlos Isidoro y otros c/ EN Mº del interior GN- Dectos 1246/05, 1126/06 s/ Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg”, el 12/07/12 y “Zanotti Oscar Alberto c/ Mº Defensa- Dto. 871/ s/ Personal” a favor de que los suplementos particulares luego transformados en generales se incluyan en el haber mensual.
Nuestro Máximo Tribunal, consideró que para que una asignación sea incluida en el concepto sueldo -y por lo tanto, trasladada al haber de retiro por haber sido otorgada con carácter generalizado-, se requiere –en principioque la norma de creación la haya otorgado a la totalidad de los militares en actividad, lo que evidencia que no es necesario cumplir con ninguna circunstancia específica para su otorgamiento, pues se accede a ella por la sola condición de ser personal militar y -excepcionalmente en el caso en que de la norma no surja su carácter general-, en la medida que se demuestre de un modo inequívoco que la totalidad del personal en actividad de un mismo grado o de todos los grados, lo percibe, lo que en los hechos importa una ruptura de la razonable proporcionalidad que debe existir entre el sueldo en actividad y el haber de retiro.
En cuanto a las diferencias devengadas, cabe advertir que mediante el Decreto 716/2016 el Poder Ejecutivo Nacional, suprimió los suplementos de “Responsabilidad por cargo”, creados en el art. 2 del Decreto 1307/2012, en consecuencia, en el caso de que corresponda liquidar las diferencias salariales reconocidas por los citados suplementos, se devengarán hasta el 01/06/2016 (conf. Decreto 716/2016).
del análisis del marco legal de referencia arroja como consecuencia que los suplementos denominados particulares, por las características de su liquidación, nacieron ya como generales (más allá del nombre asignado), atendiendo la modalidad con que fueron pagados, esto es de modo general, regular, normal, habitual y permanente.
Tal criterio ha sido analizado y sostenido por la CSJN en el fallo dictado en la causa “Sosa, Carla Elizabeth y otros C/ EN – M. de DefensaEjército s/ Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg.”, del 21/05/2019, donde se pronunció sobre los suplementos particulares creados por el art. 2° del Decreto 1305/2012, para el ámbito específico del personal de las Fuerzas Armadas (identificados como “por responsabilidad jerárquica” y “por administración de material”), cuyo esquema salarial es de idéntico contenido, causa y supuestos que los dos primeros suplementos particulares y no remunerativos, creados para el mismo período por la primera parte del art. 2 del Decreto 1307/2012 (aplicable específicamente dentro de la órbita del G.N.A. y P.N.A., es decir, los suplementos de responsabilidad por cargo y por función intermedia). En tal oportunidad resolvió por unanimidad que las sumas pagadas al personal del Ejército Argentino en concepto de suplementos por responsabilidad jerárquica y por administración de material, creados por el art. 2 del Dcto. 1305/2012 (ídem 1307/2012 para G.N.A. y P.N.A.) y sus modificatorios, deben considerarse remunerativos y bonificables y, en consecuencia, incorporarse al sueldo, de conformidad con lo establecido en la Ley para el Personal Militar N° 19.101, la que establece que toda asignación que se fije a favor del personal en actividad, cuando tenga carácter general, debe otorgase dentro del “sueldo” diciendo que: “…los suplementos mencionados no reúnen en la práctica ninguna de las características mencionadas en el art. 57 de la ley 19.101 para ser considerados suplementos particulares, sino que comportan lisa y llanamente un aumento en la remuneración de la generalidad del personal militar en actividad. En tales condiciones, procede calificar ese aumento como remunerativo y computarlo en la base para el cálculo de todos aquellos suplementos que, conforme a la reglamentación, se determinen como un porcentaje del «haber mensual», pues este concepto, al identificarse con el «sueldo», esto es, con la asignación mensual que corresponde a cada grado de la jerarquía militar (conf. arts. 2401 y 2403 del decreto 1081/1973), engloba a todas las sumas que comporten un aumento generalizado de remuneraciones…” (conf. fallo citado, las negritas no están en el original).
En tales condiciones, los suplementos en estudio reúnen las características necesarias para ser considerados de naturaleza general: a) ser percibidos por la totalidad del personal en actividad de un mismo grado o de todos los grados; b) carecer de limitación temporal; y c) no encontrarse supeditados su otorgamiento a la verificación de determinadas y específicas circunstancias fácticas, accediéndose a ellos por la sola condición de militar (Fallos: 323:1061; 323:1048 y 321:619).
A partir del 01/06/2016 el mencionado Dto. 716/16 “blanquea” los conceptos no remunerativos considerados en puntos precedentes (Dto. 1307/12 y siguientes), los que ya fueran absorbidos por los suplementos de carácter remunerativo creados por el Dto. 854/13 (01/07/2013). Por lo señalado, resulta de aplicación a partir del 01/06/2016 y, por tanto, aplicable al caso de marras dicha fecha de corte. En tales condiciones, atento al actual marco normativo corresponde fijar el 31 de mayo de 2016 (inclusive) como fecha hasta la cual se liquidarán los suplementos previstos por el Decreto 1307/12, como se señalara en el punto anterior.
Conforme lo expuesto, corresponde hacer lugar a la demanda respecto a su primera pretensión, y en consecuencia condenar a la demandada al pago de las diferencias salariales como resultado de incorporar al concepto sueldo “con carácter remunerativo y bonificable” las sumas percibidas por los actores en virtud de los Decretos mencionados en demanda, luego absorbidos y modificados por el Dto. 1307/12 y siguientes modificaciones, desde el haber devengado el 26/07/2015 –conforme lo expresado con respecto a la PRESCRIPCION- y hasta su efectivo pago, aclarando que se trata de deudas no consolidadas y que su cancelación se encuentra regida por lo dispuesto por el art. 22 de la Ley 23.982 con más los intereses tipo tasa pasiva promedio del Banco Central de la República Argentina, (conf. art. 10 del Decreto 941/91 y art. 8 segundo párrafo del Decreto Nº 529/91) no capitalizable, desde que cada suma es debida y hasta su efectivo pago conforme criterio del Alto Cuerpo, entre las que se puede citar : A. 428 XLVIII Andino, Juan Francisco y otros c/ Estado Nacional- Ministerio de Defensa s/ demanda contencioso administrativa- de fecha 27 de agosto de 2013.
En relación a la defensa de Falta de Legitimación Activa planteada por la demandada en relación a este concepto “Préstamo” previsto por el Decreto 1897/85 y Resol. 500 Min. Def., por cuanto señala que los actores debían estar prestando servicios en “actividad” para poder realizar el reclamo correspondiente, tengo en cuenta que, de la prueba informativa rendida y la contestación de oficio de fecha 22/09/2021, surge que todos los actores tienen como fecha de ingreso a la Fuerza anterior a la sanción del decreto en cuestión y no se ha acreditado su efectivo pago.
Considero que quien estuvo en mejores condiciones de probar el efectivo pago del aumento dispuesto por el Decreto N° 1897/85 y Resolución N° 500/85 del Ministerio de Defensa es la demandada, y no así los actores -empleados de la Fuerza-, y sin embargo, no lo hizo.
En cuanto a la presente defensa, con basamento en la vigencia del artículo 25 de la Ley 24.447, señalo que la misma resulta inaplicable a la presente causa, por cuanto conforme fuera dicho, ni el Decreto 1897/85 ni la Resolución 500 del Ministerio de Defensa fueron publicados en el Boletín Oficial, publicación que posibilita su conocimiento y que, fundado en el precedente plenario de la CNCAF ya reseñado “Arbey Ballesteros”, considero que el plazo para reclamar el pago de las sumas en cuestión comenzó a correr a partir del conocimiento efectivo de los beneficiarios, esto es, a partir de la interposición de la demanda.
A los fines de la interpretación de las disposiciones citadas, no debemos atenernos estrictamente a las palabras, ya que el espíritu que las informa es lo que debe determinar en procura de una aplicación racional. Contrariando lo dispuesto por la norma -pues, se advierte que los montos resultantes del “préstamo” en cuestión fueron adjudicados al personal en cantidades proporcionales a su situación escalafonaria, sin asignarle algún destino o finalidad específica y tampoco que para su percepción, se haya requerido solicitud o trámite, ni existe constancia que el personal en actividad haya soportado gastos para obtenerlo- se da en los hechos su carácter salarial, remunerativo y bonificable. Tal es así, que en el mismo sentido ya se expidió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Expte. “Martínez Marcelino Hilario c/EN-Ministerio de Defensa”…
La cuestión ha sido tratada por la CSJN respecto a esta cualidad al pronunciarse en “SALAS, Pedro Ángel y otros c/ Estado Nacional – Ministerio de Defensa s/ Amparo” (Fallos 334:275), en sentencia del 15/03/2011, en cuanto reconoce la naturaleza general de los ‘adicionales transitorios’.
Concluyendo, lo que se procura preservar es la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el haber de retiro o pasividad con el haber de actividad, ecuación que se vería severamente alterada si se tolerara que los incrementos al haber del personal activo no se trasladaran al haber del personal retirado, mediante procedimientos complejos y reñidos con normas de raigambre constitucional, que finalmente afectan tanto al personal militar en actividad, retirado y pensionista de las fuerzas armadas y de seguridad.
DETERMINAR que tratándose de un periodo no consolidado corresponde aplicar la tasa pasiva promedio del Banco Central de la República Argentina (Art. 10 del Decreto Nº 941/91 y art. 8 segundo párrafo del decreto Nº 529/91) desde que cada suma es debida y hasta su efectivo pago, no capitalizable (Conf. CSJN Fallo Palmieri Leonardo Fabio C/ Estado Nacional S/Ordinario, P. 41. XLVII. REX, de fecha 02/10/2012).
En cuanto a las costas, considero que pese a lo argumentado y peticionado por la parte Demandada en su responde -cuando solicita se tenga presente por analogía al caso de marras lo normado en los artículos 1, 3 y 4 de la Ley N° 24.655 para pedir la atribución de las costas por su orden- la conteste jurisprudencia ya existente de la CSJN relacionada al reconocimiento del carácter remunerativo y bonificable de los aumentos a los suplementos y adicionales transitorios cuestionados, sumado a los años en que el Estado Nacional mantuvo la situación laboral de sus agentes de manera irregular (repitiendo esa actitud de manera constante a través del tiempo) provocando que la presente acción haya sido iniciada por los actores a los fines de compeler a la demandada a cumplir, ni más ni menos, aquello que debió hacer espontáneamente, hacen que esta argumento no resulte viable. Por ello, las costas deberán aplicarse de conformidad al principio general previsto por el art. 68 del CPCCN en virtud del principio de la derrota, debiéndosele imponer las mismas a la parte demandada vencida.
FALLO DE CAMARA
Al respecto de este tópico que nos ocupa, el Tribunal que compongo se ha expedido en causa análoga -Expte N° FPO 5950/2017/CA1 LEZCANO, MARIO ROBERTO C/ ESTADO NACIONAL- MIN. DE SEGURIDADGENDARMERÍA NACIONAL S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-VARIOS- destacando que el art. 2562 inc c del CCCN vigente desde agosto de 2015 dispone que: “…prescriben a los dos años, el reclamo de todo lo que devenga por años o plazos periódicos más cortos, excepto que se trate del reintegro de un capital en cuotas” y el art. 2537 del mismo cuerpo legal establece que: “…los plazos de prescripción en curso al momento de entrada en vigencia de una nueva ley se rigen por la ley anterior. Sin embargo, si por esa ley se requiere mayor tiempo que el que fijan las nuevas, quedan cumplidos una vez que transcurra el tiempo que el que fijan las nuevas leyes, contando desde el día de su vigencia, excepto que el plazo de la ley antigua finalice antes que el nuevo plazo contado a partir de la vigencia de la nueva ley, en cuyo caso se mantiene el de la ley anterior.”
Así pues, se observa del objeto de la demanda, y a la luz de las pautas de interpretación sobre el cómputo de plazos en curso señaladas por el art. 2537, que el reclamo de los actores abarca un rango de créditos que datan -los más antiguosde la fecha en que se dictaron los Decretos 1104/2005, 1246/2005, 1126/2006, 861 /2007, 884/2008, 752/2009 por los que se crearon inicialmente los suplementos en cuestión y que se remontan a septiembre de 2005. Y por otro lado, los créditos que encuentran fundamento en los reclamos por los suplementos creados por el Decreto Nº1307/12, 246/2013 y 716/2016 por los que se reconocen la continuidad de los primeros suplementos que se reconocieran y que estos últimos se remontan a agosto de 2012.
Es decir que, con la modificación de la normativa en torno a los plazos a partir de agosto de 2015 por el dictado del nuevo Código Civil y Comercial y conforme a las pautas ya señaladas, determina que los créditos derivados de los Decretos 1104/2005, 1246/2005, 1126/2006, 861/2007, 884/2008, 752/2009 se encontraban ya prescriptos a la fecha de la interposición de la demanda por haber transcurrido el plazo quinquenal dispuesto por la anterior legislación art. 4027, inc. 1 y 3 del Código Civil, contados desde el devengamiento de cada suma. Y en este sentido el recurso debe ser rechazado.
Aunque por otro lado, en lo que tiene que ver los créditos derivados del Decreto Nº1307/12 prescribirían recién en agosto de 2017 -pues al mes de agosto de 2015 transcurrieron 3 años y restando 2 años exactos se aplica la antigua norma-. Por lo que, siendo que la demanda se interpuso el 26 de julio de 2017, por consiguiente el crédito más antiguo reconocido por el decreto de mención que integra el objeto de la demanda, no se encuentra prescripto (cfr. precedente de esta Cámara del 28/06/2022 en autos FPO 9386/2016CA1 DELPIANO, RICARDO JAVIER Y OTROS c/ ESTADO NACIONAL –MIN. DE DEFENSA – EJERCITO ARG. s/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- VARIOS). Así pues, siendo que la demanda en autos se ha interpuesto el 26/07 /2017 (es decir con anterioridad al 01 de agosto de 2017) por ende, no se encuentran prescriptos los créditos reclamados en demanda en sustento de los Decretos 1307 /2012, 246/2013 y 716/2016, cuyas acreencias deben ser reconocidas desde la fecha en que cada suma fue devengada.
Que frente a este contexto normativo complejo, cabe explicitar que los créditos posteriores a aquella fecha de creación de los suplementos en agosto de 2012 -por ejemplo los que datan de tiempo antes a la sanción de la nueva ley y que se enrostran en la aplicación de la excepción prevista en art. 2537 o los créditos que ya han nacido estando en vigencia la misma, es decir con posterioridad al 1 de agosto de 2015, por ejemplo el Decreto 716/2016- tampoco se encuentran prescriptos porque a la fecha de la interposición de la demanda (26/07/2017) no han transcurrido los dos años desde la vigencia del nuevo cuerpo normativo según lo previsto en el art. 2537 y el nuevo plazo dispuesto para dichas acreencias en el art. 2562 inc c del CCCN que dispone: “…prescriben a los dos años…c) el reclamo de todo lo que devenga por años o plazos periódicos más cortos, excepto que se trate del reintegro de un capital en cuotas”.
Que, en segundo término, corresponde abordar el planteo en torno a la fecha de corte que dispuso el a quo para el reconocimiento de las acreencias, esto es el dictado del Decreto 716/2016. Y en relación a ello considero que asiste razón al apelante en cuanto a que la fecha de corte debe ser la acaecida con el dictado del Decreto 142/2022, que deroga los decretos en cuestión. Pues si bien el Decreto 716/2016 derogó los suplementos “de responsabilidad por cargo” y “por función intermedia” que habían sido creados por el Decreto 1307/2012, mantuvo vigente los suplementos “por cumplimiento de tareas específicas de seguridad”, “por mayor exigencia de servicio” -creados por el mismo Decreto 1307/2012- y los suplementos “por disponibilidad permanente para el cargo” y “por disponibilidad permanente para la función” -creados por el Decreto 854/2013.
Por consiguiente, siendo que el carácter remunerativo y bonificable de los Decretos 1307/2012 y sus modificatorios se encuentra firme y consentido, teniendo presente los suplementos derogados por el Decreto 716/2016, entonces deben reconocerse las diferencias salariales que les corresponde percibir a los actores por los mentados decretos desde la fecha de entrada en vigencia de cada uno hasta la vigencia del Decreto 142/2022. Que dicha lógica encuentra sustento en el reiterado criterio del Alto Cuerpo que indica que las sentencias deben atender a las circunstancias existentes al momento de su dictado (Fallos:323:3896; 325:1440; 327:488; entre muchos otros).
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